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關懷生命協會 的專欄 作者：吳宗憲(國立臺南大學行政管理系副教授)
一、 前言英國政府1965年，為了調查Ruth Harrison所著《動物機器（Animal Machine）》一書所披露農場動物的不人道待遇，成立了「布蘭貝爾委員會」訪查各地農場，並聽取證詞，嗣後針對所有農場動物所提的建議-布蘭貝爾報告(Brambell report)。報告有諸多重要的倡議：
也就是說，農場所飼養的動物，除了必須的人道待遇外，也必須給予「足夠的自由」－能夠輕易轉身、整理毛髮，站、躺以及伸展四肢。 根據其研究結果，英國政府嗣於1967年成立「農場動物福利諮詢委員會」，1979年更改組為農場動物福利委員會(FAWC)，並在1992年確立了「動物福利五大自由」（Five Freedom）的基本概念。 這些由英國開始倡議的重要農場動物福利主張，嗣後在英國動物保護團體以及政府的努力之下，逐漸成為歐盟的共同倡議，歐盟動物福利的幾個方向包括：1.增加動物的空間。2.使動物能有社會互動及群體生活。3.使動物有移動的自由。4.豐富化的環境。5.根據動物生理以及行為需求進行餵飼。6.造成痛苦的干預行為必須被限制。 較歐盟更高一層的超國家建制，則是2005年「世界動物衛生組織」（OIE）中，開始逐步訂定各項動物福利綱要，推動各會員國制訂相關法律與政策。 以下筆者謹介紹Veissier等人(2008)在European approaches to ensure good animal welfare一文中分析的歐盟農場動物福利措施，並據以提出國內農場動物福利政策之建議。 二、 歐盟農場動物福利的經驗在歐洲，動物保護工作不只有公權力管制，企業產品方案也扮演了重要的角色。而在公權力管制上，又分為兩個層次，基本上還是以各國政府為主力制訂動物保護法(Animal Protection Law)，但是超國家建制(及歐盟中的相關建制)也扮演很重要的角色，超國家建制中，又包括由歐洲議會形成的公約、建議，以及歐盟執委會所頒布的歐盟法規。 (一)公權力建制1.超國家建制 超國家建制(supra-national institutions)諸如歐洲議會(Council of Europe)以及歐盟(EU)則會形成一些特別倡議案(special initiatives)，制定動物福利的最低標準，建議會員國遵守。 (1)歐洲議會 A.歐洲議會簽署法案的總覽 歐洲議會(Council of Europe) 是諸多超國家組織中，首倡動物福利者(自1960年代開始)，簽署了各式法律工具(legal instruments)，包括有拘束力的「公約」(convention)，以及無拘束力的「建議」(recommendations)。制訂了五個「公約」(convention)，三個與農場動物有關，其他兩個則是與經濟動物及同伴動物相關。 B.個別法案說明 a.與運輸有關的動物保護公約及建議 1968年歐洲議會的上議院(歐盟理事會)制定了國際運輸過程中的動物保護公約(convention)，其後，更根據科學所獲得的知識建議，細緻地制定有關不同動物的動物福利「建議」(recommendations)，包括馬(1987)、豬(1988)、牛(1990)、羊(1990)、禽類(1990)。 b.畜牧有關的動物保護公約及建議 1976年也是根據科學專家的建議，以動物保護世界聯盟(World Federation for the Protection of Animals )的文字為基礎，制定了畜養農場動物保護的「公約」，並邀請會員國以及觀察員國家內的各種專家(動保團體、獸醫、農民、動物行為、動物科學)一起制定「建議」，包括：牛(1988.1993)、羊(1992)、禽(1986.1995)、鴕鳥(1997)、鴨、鵝及皮毛動物(1999)、火雞(2001)、豬(1986.2005)及魚(2006)。在以上的每一項建議中，都會先提及不同動物的生理狀態、再根據動物五項自由說明應遵守的最低標準，最後則是提出應給予畜牧者的訓練。 c.屠宰有關的動物保護公約及建議 1979年則是根據科學專家的建議，制定了屠宰農場時的動物保護「公約」，規範了多種動物在吊掛、驅趕、限制、致昏及屠宰過程中，不能受到不必要的痛苦。並且在1991年提出了更細緻的建議。 (上述的內容可以在http://www.coe.int/.網頁上被找到) (2)歐盟的法規(Directives from the European Union) 1970年代後，歐盟開始制定有關動物保護的標準，但其目的是使會員國之間的標準得以一致，以減少貿易間的障礙。1991年具矯正歐盟過度向商業貿易傾斜的「阿姆斯特丹條約」(Amsterdam Treaty)中 ，正式承認動物因其感知能力必須成為應被保護的對象。 歐盟執委會(EU Commission) 亦可創制動物保護的法律條文(legislative texts)，動物保護的條文是「歐盟健康暨消費者保護總署」(General Directorate for the Health and Consumer Protection, DG-SANCO) 所負責，該署會組成科學委員會(scientific committee)諮詢獸醫、動物健康及福利以及食品安全專家後，制訂相關條文。科學委員會會進一步成立特設工作小組(ad hoc working group)，用以評估各種動物在過程中的各種人道標準，並形成報告。目前報告內容涵蓋了運輸(1992.1999.2002)、屠宰(1996.1998)、畜養牛(1995.2006)、母雞(1996)、豬(1997)、鴨和鵝(1998)、生長激素在牛的使用(1999)、肉雞(2000)、黃牛(2001)、毛皮動物(2001)，根據這些報告，可以制定起草政策指令(draft directives)，歐盟執委會的草稿會在歐盟諮詢機構--經濟社會委員會(The Economics and Social Committee)當中，由各利害關係人代表提出修正意見，根據經濟社會委員會意見修正後，交由歐盟理事會，制定為歐盟法規(European directives)。嗣後若特設工作小組有新的報告，則可根據新的動物福利標準修改歐盟法規的內容。 目前相關的法規包括屠宰(Directive 74/577/EC，後被Directive 93/119/EEC取代 )、運輸(包括1997年的幾個法規)、飼養(Directive 78/923/EC以及Directive 88/58/EC)以及特別的物種如蛋雞(Directive 88/166/EC，後被Directive 1999/74/EC取代)、小牛(Directive 91/629/EC，修正後成為Directive 97/2/EC)豬(Directive 91/630/EEC，修正後成為Directive 2001/93/EC)。 (上述的內容可以在http://europa.eu.int.網頁上被找到) 2.各國的法規(National regulations) 各國可以根據需求，制定較歐盟更為嚴格的法規。但是，動物落實的落實，不僅僅要分析各國的法律，因為法律是最低的標準，有許多私部門甚至願意落實更嚴格的動物福利標準(codes of practice)。 (二)私部門的倡議：生產計畫(initiatives by the private sector: production schemes)1.歷史經驗 如同Early所描述的，私部門的品質保證計畫(farm and retailer assurance schemes)乃透過一種策略管理的方法，使銷售系統都能夠成為守門員(gate-keeping device)，這種品質保證機制的平台，可能由各種主導者(包括政府、企業、動保組織、生產者或者跨國企業)所建構，其中，跟倫理道德議題相關的消費標章，比較可能是由非營利組織所建構(如法國的”Nature et Progres ”、挪威的Scharrel以及英國的Soil Association.)，但即便是非營利組織所建構的標章，也只有英國的Freedom Food(RSPCA)比較特殊，是直接訴諸動物福利的倫理，其他的則是訴諸其他倫理。 至於企業，也會建構其品質管理機制，雖然動物福利非其重點，但仍然會在品質管理機制當中略為涉及(如瑞典的Ｍiljohusesyn，英國的商品部門保證計畫以及法國的Label Rouge.) 2.品質保證計畫的種類 這些由私部門(及非營利組織)所設定的品質管理機制，包括三類： (1)基本以及尖端產品保證方案(basic and top level general quality assurance scheme)：該標章重心是食品安全、產品品質以及產品履歷，因此動物福利只是標準之一。 (2)特殊動物福利方案(specific animal welfare schemes)：會比國家所制定的動物保護標準來得更高，由動物保護團體主導的標章，企業是配合的角色。 (3)有機方案(organic schemes)：所倡導的是一種生活價值，包括健康、安全品質、自然生活等，而動保是有機理念當中的其中之一。 3.農民參與動物福利方案的動機 農民是否願意參與動物福利的提升，來自於他們對於動物福利的定義，以及他們是否準備改變的企圖心。不同的農民，對動物福利有兩種定義，第一種將動物福利等於動物健康，因此渠等關心的，還是透過動物福利能創造自己最大的收益；但另一種則是將動物的利益也一併考慮進去，不再只考慮自己畜牧獲得的利益。 通常，前一種農夫只會參與基本型的產品保證方案，並且期待政府不要提高動物福利的標準，而第二種農夫則有可能會參加特殊動物福利方案，期待政府提高動物福利標準。但實際上，第二種農民裡面，雖然有些人能順利進入市場銷售，但另外一些可能會因為民眾只認同低的動物福利標準(廉價產品)，因而遭受損失。 4.福利友善產品(welfare-friendly foodstuffs)的市場 在歐洲，符合動物福利的產品透過三種型態呈現在消費者的選擇當中，首先，可能是透過某些企業商標，或者透過動物福利標示(logo)，甚至於，一些有機方案的產品還會有文字說明。 (1)零售品牌的定位：透過企業的形象，創造品牌忠誠度，使顧客願意以更高價來購買品牌之後所代表的價值，以價值驅動(value-engineering)而非一味追求低價產品。 (2)福利友善標誌：比起前一類，這是一種更穩定的認同，透過自由放牧(free range) 的飼養方式，爭取顧客認同，英國、丹麥及挪威都有這類的產品標誌。 (3)福利友善的文字描述：有機產品最常透過更細緻的文字來進行行銷。 Veissier等人(2008)對於福利友善產品的市場，有幾個觀察： (1) 動物福利執行標準嚴格的國家，動物福利標章是否存在就不再重要。但英國比較特殊，他們有嚴格的動物福利執法標準，但也還是存在各種的動物福利產品標示。 (2) 但若有零售商取得在北歐行銷的通路，瑞典的產品(如肉品)就會有標示的必要，因為他們嚴格的國內執法標準，使得該產品在消費者心中取得更高的價值。 (3) 在挪威這些國家，由於對外來產品課予高關稅，因此標示不標示不會產生影響。 (4) 低動物福利執法的國家，以及低公眾關注的國家，是很難提高動物福利標準的，在義大利、法國或者匈牙利這些國家，動物福利並非顧客普遍關心的價值，因此標章也沒有意義。 (5) 英國非常重視動物福利價值，也因此國內產品還是面臨很大的低價產品競爭壓力。但是像英國這樣高動物福利執法以及有高度民眾關注的國家，其產品會具備競爭力。 三、 對台灣的啟示(一)國際農場動物福利標準無法產生壓力由於台灣地狹人稠，畜牧產業規模不大，多僅供內銷而非外銷，即便少部分外銷的畜產品，也都是鄰近亞洲國家，亞洲國家目前並沒有如歐盟如此高標準的動物福利規範，因此，希望透過國際間高標準的動物福利的產品規範，對台灣畜牧的動物福利標準產生壓力，幾乎不可能。 (二)國內強制落實農場動物福利之力量有限既然只有內銷市場，是故，國內農場動物福利的提升，就只能夠依賴國家內部政策範圍內的規範或者市場機制兩個方法。如果是透過政府強制力規劃政策，歐盟農場動物措施已經是具有科學意義的標準，轉介進入台灣稍作修正即可，似乎不需重新進行本土的標準設定，而我國動物保護委員會當中，也已經有農場動物福利討論機制，只要能確定所邀集的成員符合多元利害關係人的組成，動物福利標準並不難形成，然而，由目前台灣的氛圍看來，關切農場動物福利的民意極低，因此即便農場動物福利的技術標準並不難形成，但仍缺乏推動的政治力量。 (三)國內農場動物福利標章機制之可行性尚須實證調查因此，透過市場行銷通路的區隔，應該是目前較可行的作法，但是根據歐盟經驗，通路分為三類，分別是透過公司通路、有機通路以及動物福利標章三種，國內數大食品公司聲譽，在幾次食安危機之後，似漸不受民眾青睞，惟有機通路在民眾觀念調整的過程中，似有急起直追之勢，筆者認為，在食品通路上，不同的幾種食品價值主張(包括食品安全、有機自然、公平貿易以及動物福利等)，值得後續者透過實證調查研究了解，若是有利可圖，自然可以進一步透過分類標章機制的建立，吸引、鞏固獨特客群，進一步能推廣該價值。此外，不同的畜牧產品對於顧客以及農民造成的成本也不盡相同，選擇成本較低的改善農場福利標準進行標章機制的設計，也比較可能成功。 (四)農場動物福利價值長期而言是必然的趨勢在少子化以及飲食習慣的改變之下，農場動物的福利才有可能受到關注，而這也是台灣未來必然的發展方向，歐盟在2013年的WTO禁止加拿大海豹產品進口訴訟中，成功地使WTO承認動物福利是一全球應重視的道德價值，隨著歐盟力量的增強，未來WTO規範中必然逐漸重視農場動物之福利，成為全球應遵守的標準，雖然台灣短期而言並沒有大幅提高農場動物福利標準的可能，但長久而言，逐漸提高農場動物福利仍然是一個不可逆的趨勢。 參考資料： Veissier, I., Butterworth, A., Bock, B. & E. Roe. (2008). European approaches to ensure good animal welfare. Applied Animal Behaviour Science, 113, (4), 279-297. ※以上文章純屬作者見解，非本站立場
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